Dorobek prawny Unii Europejskiej wprowadza nakaz równego traktowania w zakresie dostępu do edukacji wyższej wszystkich obywateli UE, bez względu na przynależność państwową. Oznacza to, że polskie uczelnie publiczne muszą na takich samych zasadach rekrutować obywateli Polski oraz migrujących obywateli innych państw członkowskich UE – tych, którzy przemieszczają się, aby podjąć studia w Polsce. W niniejszym artykule przedstawiono zarys statusu studenta w prawie Uni Europejskiej.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej obywatelem Unii Europejskiej jest każda osoba, która posiada obywatelstwo jednego z państw członkowskich UE. Obywatelstwo Unii Europejskiej uzupełnia, a nie zastępuje obywatelstwo narodowe. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwość Unii Europejskiej (dalej: TSUE) obywatelstwo UE jest statusem obywateli państw członkowskich, który gwarantuje jednakowe traktowanie w takich samych sytuacjach, bez względu na obywatelstwo krajowe. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wymienia szereg praw obywateli UE (większość z nich podobnie została ujęta w Karcie Praw Podstawowych), z których na pierwszy plan wybija się prawo do swobodnego poruszania się i przebywania na terytorium państw członkowskich. Największe znaczenie dla zarysowania statusu studenta w prawie UE ma właśnie swoboda przepływu osób.

W wypadku, gdy edukacja finansowana jest głównie ze środków prywatnych, można dodatkowo rozpatrywać ten status w ramach biernej swobody świadczenia usług (student, który przemieszcza się do państwa usługodawcy w celu skorzystania z usługi edukacyjnej, nie świadczy czynnie usługi). To pozwala wywodzić prawo pobytu na terytorium państwa członkowskiego na podstawie orzecznictwa TSUE, które odnosi się do uprawnień usługobiorców. Jednak dla uznania świadczenia za usługę co do zasady konieczny jest jego odpłatny charakter. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej rozstrzygnął bowiem, że szkolnictwo wyższe finansowane głównie ze środków publicznych nie stanowi usługi w rozumieniu prawa Unii Europejskiej [orzeczenia: C-56/09 Zanotti, C-318/05 Komisja przeciwko Niemcom, C-76/05 Schwarz]. Ze względu na dominację publicznych instytucji edukacyjnych w Polsce, finansowanych w dużej mierze z budżetu państwa, autor nie będzie rozwijał wątku swobody świadczenia usług, zaś skupi się na swobodzie przepływu osób.

Status i uprawnienia migrującego studenta w prawie Unii Europejskiej

Status studenta w prawie Unii Europejskiej przeszedł ewolucję. Początkowo prawo równego dostępu do studiów było przyznane tylko pracownikom w rozumieniu prawa UE (chodzi tu o osoby, które zgodnie z orzecznictwem TSUE wykonują rzeczywistą i efektywną pracę o wartości ekonomicznej, na rzecz i pod kierownictwem innej osoby, za wynagrodzeniem – wcześniej tylko im przysługiwało prawo pobytu), podobnie jak osobom prowadzącym we własnym imieniu działalność gospodarczą i członkom ich rodzin [orzeczenie: 293/83 Gravier, 24/86 Blaizot]. Te osoby miały prawo do równego dostępu do edukacji wyższej, a także powiązanych z nią świadczeń finansowych. Należy zauważyć, że znaczna część studentów nie posiada statusu pracownika w rozumieniu prawa UE (praca studentów ma przeważnie charakter dorywczy i dodatkowy). Cel ich migracji nie jest zazwyczaj uwarunkowany bezpośrednio interesem ekonomicznym, lecz chęcią zdobycia określonego wykształcenia. Dalsza aktywność orzecznicza TSUE oraz wprowadzenie praw powiązanych z obywatelstwem Unii Europejskiej objęły zakresem zastosowania traktatów (a więc również zakazem dyskryminacji) migrujących studentów, którzy nie są pracownikami ani przedsiębiorcami. Owocem takiego rozszerzania prawa równego dostępu do studiów jest Dyrektywa Rady 2004/114/WE w sprawie warunków przyjmowania obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów, udziału w wymianie młodzieży szkolnej, szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariatu z 13 grudnia 2004 r. Niniejsza dyrektywa określa przepisy dotyczące procedury przyjmowania obywateli państw trzecich na okres dłuższy niż trzy miesiące w celu odbycia tytułowych aktywności. Oznacza to, że prawo pobytu nie przysługuje wyłącznie pracownikom w rozumieniu prawa UE. 

Z orzecznictwem TSUE i dyrektywą koresponduje art. 43 ust. 2 pkt 4 i 7 polskiego Prawa o szkolnictwie wyższym. Na zasadach obowiązujących obywateli polskich podejmować i odbywać kształcenie oraz uczestniczyć w badaniach naukowych i pracach rozwojowych mogą pracownicy migrujący, będący obywatelami państwa członkowskiego Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, a także członkowie ich rodzin, jeżeli mieszkają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Punkt 7 rozszerza kategorię podmiotową o tych obywateli wymienionych państw i członków ich rodzin, którzy mają prawo stałego pobytu. Za członków rodzin uważa się osoby wymienione w art. 2 pkt 4 Ustawy o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin z 14 lipca 2006 r.

Warto podkreślić, że kwestie związane z edukacją zasadniczo nie mogą być harmonizowane lub ujednolicane za pomocą dyrektyw czy rozporządzeń. Kompetencje UE w dziedzinie edukacji określa art. 165 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który nadaje Unii kompetencje o charakterze wspierającym, koordynującym i uzupełniającym działania państw członkowskich w celu rozwoju edukacji i kształcenia o wysokiej jakości poprzez zachęcanie do współpracy między państwami. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że nawet te ograniczone kompetencje dały możliwość realizacji takich programów edukacyjnych, jak: Erasmus (1987-1994), Socrates I (1995-1999), Socrates II (2000-2006), Uczenie się przez Całe Życie (2007-2013) i Erasmus+ (2014-2020). Głównym celem tych przedsięwzięć jest współpraca europejskich szkół wyższych w zakresie programu nauczania, a także wymiana studentów i nauczycieli akademickich.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyznał w orzeczeniu z 13 kwie­tnia 2010 r. w sprawie C-73/08 Bressol i Chaverot, że państwa członkowskie mają swobodę wyboru systemu kształcenia opartego na swobodnym dostępie, bez ograniczeń ilościowych przyjmowanych studentów, bądź na dostępie limitowanym, w ramach którego dokonuje się selekcji studentów. Jednak zasady, na których funkcjonuje wybrany system, muszą być zgodne z prawem Unii, w szczególności nie mieć charakteru dyskryminującego dla obywateli państw członkowskich UE innych niż państwo tworzące regulację.

Analizując uprawnienia migrujących studentów państw członkowskich, można wyróżnić ich dwa główne rodzaje:

–    prawo dostępu do edukacji wyższej,
–    prawo do świadczeń finansowych (zarówno ze strony państwa przyjmującego, jak i państwa pochodzenia) [przykładowo orzeczenia: C184/99 Grzelczyk, C-209/03 Bidar, C-158/07 Forster; szerzej w: Gniadzik, Status studenta w prawie…].

W ramach procesu rekrutacyjnego Trybunał Sprawiedliwości jednoznacznie wypowiedział się na temat niedopuszczalności pobierania wyższych opłat od studentów, którzy są obywatelami państwa członkowskiego UE innego niż państwo przyjmujące. We wspomnianym już wyroku 293/83 Gravier uznał tego typu środki za dyskryminujące i sprzeczne z prawem unijnym.

Problem dyskryminacji obywateli państw UE przy pobieraniu opłaty rekrutacyjnej nie dotyczy żadnego z uniwersytetów nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Opłaty rekrutacyjne są takie same dla obywateli polskich i dla obywateli innych państw UE. Należy odnotować pozytywnie wyróżniające się na tle innych uczelni uniwersytety Jagielloński i Warszawski, które stwarzają możliwość dokonania płatności po uśrednionym kursie w walucie euro. Stanowi to niewątpliwie ułatwienie dla migrujących studentów państw UE, jednakże nie powinno się poczytywać niestworzenia takiej możliwości za dyskryminację.

Możliwość usprawiedliwienia ograniczeń w dostępie do edukacji wyższej

Warto zwrócić uwagę na orzecznictwo TSUE dotyczące ograniczeń w procesie rekrutacji w państwach członkowskich dla innych obywateli UE na studia. Przykładowo można tu wskazać wyroki: C-65/03 Komisja przeciwko Belgii oraz C-147/03 Komisja przeciwko Austrii.

Austria i Belgia chciały ochronić swoje systemy szkolnictwa wyższego przed masowym napływem studentów, głównie na kierunkach medycznych i weterynaryjnych. Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że potrzeba zachowania homogeniczności systemu kształcenia objawiająca się ochroną przed możliwością zwiększonego napływu studentów, który powoduje problemy organizacyjne, kadrowe i strukturalne, może stanowić wymóg imperatywny. Wymóg imperatywny usprawiedliwia ograniczenie swobody przepływu osób, pozwalając na nierówne traktowanie studentów z innych państw członkowskich. Jednak bardzo ważny jest trójstopniowy test proporcjonalności rozwiązań przyjętych przez państwo (1. odpowiednie – właściwe dla danego celu, 2. niezbędne – takie, których nie da się osiągnąć lepiej za pomocą innego środka, 3. proporcjonalne sensu stricto – oparte na dodatnim bilansie korzyści i uszczerbków). Test ten musi przejść każda regulacja jakiegokolwiek państwa członkowskiego, która ma charakter dyskryminujący.

Kwestią problematyczną jest ograniczanie swobód traktatowych (w tym przypadku swobody przepływu osób) wymogami imperatywnymi o charakterze wyłącznie finansowym. TSUE stworzył możliwość powołania się na taką okoliczność w sprawach dotyczących usług medycznych. Można dopuścić pogląd, że w związku z nadmiernym napływem studentów z innych państw UE należałoby uznać względy ekonomiczne za wymóg imperatywny pozwalający na ograniczenie swobody. Zdaniem Petera Hilpolda utworzenie i utrzymanie miejsc na studiach, przede wszystkim medycznych, jest bardzo kosztowne, co może podważać swobodę i pozwoli usprawiedliwić ograniczenia [Hilpold, Hochschulzugang und Unionsbürgerschaft…]. Z kolei Anne van der Mei uważa, że państwa mogą posłużyć się dla rozwiązania tego problemu odpowiednim limitem kwotowym przeznaczonym dla migrujących studentów, którzy są obywatelami UE [van der Mei, EU Law and Education…].

Dorobek orzeczniczy Trybunału Sprawiedliwości wskazuje, że została stworzona możliwość usprawiedliwienia regulacji państw członkowskich, które obawiają się negatywnego wpływu zbyt dużej liczby studentów na własny system szkolnictwa wyższego. Trybunał dopuścił jako wymóg imperatywny konieczność zachowania jednolitości systemu kształcenia wybranego przez państwo członkowskie.

Podsumowanie

Uprawnienia migrującego studenta – obywatela państwa członkowskiego UE – w prawie Unii Europejskiej należy rozpatrywać w odniesieniu do swobód traktatowych oraz wieloletniego orzecznictwa TSUE.

Trybunał Sprawiedliwości zaznaczył, że szeroki dostęp do edukacji wyższej jest istotą zasady swobodnego przemieszczania się studentów. Jednak istnieją usprawiedliwione ograniczenia, które mają na celu ochronę systemu edukacji państwa członkowskiego przed nadmiernym napływem studentów.

Nie jest natomiast dopuszczalne pobieranie wyższych opłat rekrutacyjnych od kandydatów z innych państw członkowskich, gdyż jest to środek dyskryminujący i sprzeczny z prawem unijnym.

Dorobek orzeczniczy TSUE sprawił, że dostęp do edukacji wyższej na terenie UE dla obywateli państw członkowskich został oparty na zasadzie równości. Jest to respektowane w regulacjach państw członkowskich. Ewentualny rozwój prawa UE mógłby dotyczyć problemu dostępu do stypendiów i pożyczek studenckich, gdzie wciąż występują nierówności.

Bibliografia

• Gniadzik M., Status studenta w prawie Unii Europejskiej, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Rzeszowskiego” 2013, nr 78, s. 79-87.
• Hilpold P., Hochschulzugang und Unionsbürgerschaft – Das Urteil des EuGH vom 7.7.2005 in der Rechtssache C-147 Kommission gegen Ősterreich, „Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht” 2005, nr 21, s. 651.
•  van der Mei A., EU Law and Education: Promotion of Student Mobility versus Protection of the Education Systems, w: Social Welfare and EU Law, Spaventa E., Dougan M. (red.), Oxford 2005, s. 238-240.